为了构建社会主义和谐社会，建立覆盖城乡社会保障体系，保障城镇居民基本医疗需求，国务院在认真总结近年来各地实践探索的基础上，决定开展以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点，并下发了《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）（以下简称《指导意见》）。开展城镇居民基本医疗保险试点，具有重大的政治、经济和社会意义，将对完善医疗保障体系，缓解人民群众看病难、看病贵问题起到重要的促进作用。
一、城镇居民基本医疗保险试点的意义、目的和任务
（一）我国医疗保障体系建设的基本成就和存在问题
党中央、国务院坚持以人为本，高度重视民生问题。按照构建社会主义和谐社会的战略部署，为了保障广大人民群众的身体健康，近十年来在建立完善医疗保障体系方面进行了一系列重大改革。
1998年起在全国范围内建立城镇职工基本医疗保险制度，覆盖范围从城镇机关、企事业单位的职工及退休人员逐步扩展到非公经济组织从业人员、城镇灵活就业人员、农村进城务工人员。2003年启动新型农村合作医疗制度试点和农村医疗救助制度建设。2005年决定开展城市医疗救助工作。同时，随着市场经济体制改革的深化和人民收入水平的提高，商业健康保险也得到快速的发展。多层次医疗保障体系的建立和完善，对解决群众看病难、看病贵问题，促进社会经济协调发展起到了积极的作用。
但是也应该看到，包括中小学生在内的城镇其他非从业居民尚未被纳入社会医疗保险范围。这部分人群的基本医疗需求缺乏制度保障，一部分群众看病难、看病贵的问题突出，已成为当前社会热点问题之一。近年来，一些城市探索实行了城镇居民基本医疗保险，受到老百姓的欢迎，也为在全国范围试点积累了有益经验。建立城镇居民基本医疗保险制度，已成为完善医疗保障体系，缓解人民群众看病难、看病贵问题的迫切需要。
（二）建立城镇居民基本医疗保险制度的重要意义
建立城镇居民基本医疗保险制度，关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会和谐稳定。城镇居民通过家庭缴费和政府补助，重点保障住院和门诊大病医疗风险，有助于解决他们的大病医疗费用问题，真正实现人人享有基本医疗保障的目标，维护社会公平、促进社会和谐。
建立城镇居民基本医疗保险制度，是完善社会保障体系的重要内容，也与医药卫生体制改革密切相关。通过制度保障和政府补助释放了居民医疗需求，扩大了医疗卫生服务的消费人群和资金来源。要抓住这个时机，转变医疗卫生投入机制，引导更多的医疗卫生资源向基层倾斜，通过医疗保险机构对医疗卫生服务激励、制约和监督，促进医疗机构加强内部改革，规范医疗服务行为，控制费用不合理增长，同时也促进社区卫生事业和中医药事业的健康发展。
建立城镇居民基本医疗保险制度，还对系国民经济又好又快发展有促进作用。完善的社会保障制度有利于改善居民的消费预期，扩大消费需求。建立城镇居民基本医疗保险制度，完善社会保障体系，为老百姓构筑社会安全网，有助于解除居民的后顾之忧，增强居民消费的信心，拉动国内消费需求，从而有利于促进经济增长方式的转变。
（三）试点目标
2007年在有条件的省选择2至3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。要通过试点，探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。
（四）试点基本原则
一是低水平起步原则。从我国经济社会发展水平的现实国情出发，根据各方承受能力合理确定筹资水平、保障标准，重点保障城镇非从业居民的住院和门诊大病医疗需求，同时鼓励有条件的地区逐步试行门诊医疗费用统筹。随着经济社会的发展逐步提高保障水平，扩大制度的受益面。
二是自愿原则。国务院决定2007年在有条件的省选择2至3个城市启动试点，明确了地方进行试点的自愿性，充分尊重地方的积极性和主动性。城镇居民可自愿缴费参保，充分尊重群众的意愿和选择，同时建立了财政补助机制激励，引导和帮助居民参保。
三是属地管理原则。明确中央和地方政府的责任，中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法。城镇居民基本医疗保险实行属地管理，统筹层次原则上与城镇职工基本医疗保险的规定一致，有利于发挥现有管理服务体系的优势。
四是统筹协调原则。坚持以人为本，做好各类医疗保障制度之间基本政策、标准和管理措施等的衔接，保证试点的顺利进行和各类医疗保障制度的协调推进。
（五）推进和完善各类医疗保障制度建设
统筹规划城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助和商业健康保险事业发展，完善多层次医疗保障体系。要进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，规范医疗保险支付政策，强化医疗服务管理。采取有效措施将混合所有制、非公有制经济组织从业人员以及灵活就业人员纳入城镇职工基本医疗保险。大力推进进城务工的农民工参加城镇职工基本医疗保险，重点解决大病统筹问题。继续着力解决国有困难企业、关闭破产企业等职工和退休人员的医疗保障资金来源问题。鼓励劳动年龄内有劳动能力的城镇居民，以多种方式就业并参加城镇职工基本医疗保险。
（六）协同推进医疗卫生体制和药品生产流通体制改革
医疗保障体系建设和医疗卫生体制、药品生产流通体制改革相辅相成，互相促进。根据深化医药卫生体制改革的总体要求，统筹协调医疗卫生、药品生产流通和医疗保障体系改革和制度衔接，充分发挥医疗保障体系在筹集医疗资金、保证医疗质量和控制医疗费用等方面的作用。加强区域卫生规划。建立健全卫生行业标准体系。建立完善临床诊疗规范、临床诊疗指南、临床用药规范和出入院标准等技术标准。充分利用社区医疗和中医药服务，合理引导居民就医。
（七）加强对试点工作的组织领导
一是建立部际联席会议制度。国务院建立城镇居民基本医疗保险部际联席会议（以下简称部际联席会议）制度，全面领导试点工作，协调重大政策措施，指导各地组织实施，总结评估试点工作。各地人民政府也应加强对这项工作的指导。
二是选择确定试点城市。省级人民政府可根据本地条件选择2至3个试点城市，报部际联席会议审定。试点城市的实施方案报部际联席会议办公室备案，由省（区、市）人民政府批准实施。
三是制定配套政策和措施。劳动保障部门要会同有关部门制定相关配套政策和措施。各部门要协同配合，加快推进各项配套改革。同时动员社会各方面力量，为试点工作创造良好的实施条件。各地应结合实际情况，落实和细化相关的配套政策。
四是精心组织实施。省级人民政府要根据《指导意见》，积极稳妥地推进本辖区的试点工作。试点城市要在充分调研、周密测算、多方论证的基础上制定实施方案并精心组织实施。
五是做好宣传工作。各地要坚持正确的舆论导向，加强对试点工作意义、原则和政策的宣传，争取广大城镇居民和社会各界的理解、支持，确保试点取得实效。
（八）对试点地区的工作要求
各试点省份和试点城市政府要切实承担试点工作的责任，按照国务院的部署，充分认识试点工作的意义，切实加强领导，建立健全试点工作的领导机构和工作机构，精心组织好试点工作。要按照《指导意见》精神，坚持国务院确定的试点原则和基本政策，结合本地实际，深入调研，反复论证，周密测算，制定好试点实施方案和各项配套政策。要统筹规划，周密安排，做好试点工作的各项准备工作，确保2007年10月前启动实施。要加强宣传、教育和培训工作，使社会各方理解、支持和积极参与这项工作。要合理安排财政补助资金，建立健全管理机构和管理机制，保证城镇居民基本医疗保险制度稳健运行，并取得实效。
二、城镇居民基本医疗保险试点的基本政策
（一）参保范围
不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。
（二）筹资水平
试点城市应从当地经济发展水平出发，综合考虑居民医疗需求和家庭、财政的负担能力，恰当确定筹资标准。
考虑到不同人群在疾病风险、医疗支出方面存在较大差异，试点城市制定筹资标准时应将成年人和未成年人分开确定。
为引导城镇居民尽早参保、连续缴费，防止出现有病参保、无病退保的现象，地方可以探索建立筹资水平、缴费年限和待遇水平相挂钩的机制。
（三）保障重点
城镇居民基本医疗保险基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出。目前导致部分城镇居民因病致贫、因病返贫的主要是住院和门诊大病风险，应当通过社会医疗保险制度的统筹调剂功能来化解这种风险。同时也要鼓励有条件的地区逐步试行门诊医疗费用统筹，探索统筹解决城镇居民门诊费用问题。
（四）参保缴费
城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。参保居民按规定缴纳基本医疗保险费，享受相应的医疗保险待遇，有条件的用人单位可以对职工家属参保缴费给予补助，国家对上述缴费和补助资金制定税收鼓励政策。这一规定充分体现了家庭、政府和企业的责任分担原则，明确了各方的权利和义务。
（五）财政补助
对试点城市的参保居民，政府每年按不低于人均40元给予补助，其中，中央财政从2007年起每年通过专项转移支付，对中西部地区按人均20元给予补助。在此基础上，对属于低保对象的或重度残疾的学生和儿童参保所需的家庭缴费，政府原则上每年再按不低于人均10元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均5元给予补助；对其他低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人等困难参保居民所需家庭缴费部分，政府每年再按不低于人均60元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均30元给予补助。中央财政对东部地区试点城市参照新型农村合作医疗的补助办法给予适当补助。财政补助的具体方案由财政部门商劳动保障、民政等部门研究确定，补助资金要纳入各级政府的财政预算。
中央、地方财政对城镇居民参保给予适当补助，体现了公共财政的职能，有利于保证全体人民共享改革发展成果，也有利于增加制度吸引力，防止出现有病参保、无病不参保的情况。
（六）费用支付
城镇居民基本医疗保险基金的使用要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。要合理制定城镇居民基本医疗保险基金起付标准、支付比例和最高支付限额，完善支付办法，合理控制医疗费用，提高资金使用效率，保证基金的收支平衡和制度的平稳运行。探索适合困难城镇非从业居民经济承受能力的医疗服务和费用支付办法，减轻他们的医疗费用负担。城镇居民基本医疗保险基金用于支付规定范围内的医疗费用，其它费用可以通过补充医疗保险、商业健康保险、医疗救助和社会慈善捐助等方式解决。
（七）医疗保险管理和服务
城镇居民基本医疗保险管理和服务原则上参照城镇职工基本医疗保险的有关规定执行，各地要从本地区实际出发，充分依托现有管理服务体系，探索和改进管理形式，提高管理效率，为实现各项医疗保障制度的有效衔接创造条件。
组织管理。鼓励有条件的地区探索整合基本医疗保障管理资源。探索建立健全社会各方面参加的社会监督组织，加强对制度运行的社会监督。建立医疗保险专业技术标准组织和专家咨询组织，完善专业技术标准和业务规范。加强医疗保险管理服务机构、队伍建设，加强医疗保险信息系统建设，适应事业发展的需要。
基金管理。要将城镇居民基本医疗保险基金纳入社会保障基金财政专户统一管理，单独列账。试点城市要按照社会保险基金管理等有关规定，严格执行财务制度，加强对基本医疗保险基金的管理和监督，探索建立健全基金的风险防范和调剂机制，确保基金安全。
服务管理。综合考虑城镇居民医疗需求和基金承受能力等因素，合理确定城镇居民基本医疗保险医疗服务范围。通过订立和履行定点服务协议，规范对定点医疗机构和定点零售药店管理。简化审批手续，方便居民参保和报销费用。加强医疗费用支出管理，探索医疗保险管理服务的奖惩机制。完善费用结算管理办法，探索协议确定医疗服务费用标准。
（八）发挥社区服务组织作用
整合、提升、拓宽城市社区服务组织的功能，加强社区服务平台建设，做好基本医疗保险管理服务工作。大力发展社区卫生服务，将符合条件的社区卫生服务机构纳入医疗保险定点范围。对参保居民到社区卫生服务机构就医发生的医疗费用，要适当提高医疗保险基金的支付比例。
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